2022. aasta sügisel viidi läbi Riigikantselei juhtimisel läbi planeeringute, keskkonnamõjude hindamise, lubade protsessi ja kohtumenetluse auditeerimine, mille eesmärgiks oli kiirendada taastuvenergiaprojektide elluviimist. Üheks peamiseks takistuseks taastuvenergiasse ja sellega seotud taristusse investeerimisel peetakse valminud auditi kohaselt pikki ja keerulisi haldusmenetlusi. Kuna tuulepargi rajamiseks vajalikke otsuseid ja lubasid on palju (planeering, hoonestusloa menetluse algatamine, hoonestusluba, ehitusluba, kasutusluba, veeluba), siis tuleb läbida mitu haldusmenetlust ning protsessiga kaasneb rohkelt vaidlustamisvõimalusi. Vaidluste arvu suurendab ka avar kaebeõigus planeeringute puhul. Seega tuleb tuulepargi rajamise protsessi kogupikkuse hindamisel arvestada võimalikest kohtuvaidlustest tingitud seisakutega. Selline olukord ei ole rahuldav riigile, ühiskonnale tervikuna ega taastuvenergiaparkide arendajatele. Kui taastuvenergiaprojekte puudutavate menetluste arv ja nendega paratamatult kaasnev vaidluste arv lähiaastatel oluliselt kasvab, siis muutub kiire ja tõhusa kohtumenetluse tagamine keerulisemaks. PS §-dest 13–15 tuleneb lisaks õigusele pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse ka põhiõigus õiglasele ja tõhusale kohtumenetlusele. Kohtumenetlus ei tohi olla ebamõistlikult keeruline, liiga aeganõudev ega kulukas. Ülemäära veniv kohtumenetlus rikub tõhusa õiguskaitse kohustust. Seetõttu märgiti auditis lisaks loamenetlust puudutavatele ettepanekutele, et otsida tuleks võimalusi kiiremaks kohtumenetluseks taastuvenergiaprojektidega seotud vaidlustes.
VTK-s kirjeldatakse halduskohtumenetluse tõhustamiseks nelja meedet, millele soovitakse saada tagasisidet:
Haldusõiguse komisjon on eelnõu osas avaldanud järgmised seisukohad:
Vastavalt PS § 104 punktile 14 on HKMS konstitutsiooniline seadus. See seab seadusele kõrgemad kriteeriumid – konstitutsioonilise seaduse muutmise alused peavad olema põhjalikult läbimõeldud ja muudatused demokraatlikus riigis vajalikud ja selged.
Vastavalt HKMS VTK-le täidavad seadusemuudatused eesmärki tõsta taastuvenergia osakaalu aastaks 2030 ning kiirendada sellega seonduvat asjaajamist. Selle ülesande sisustamisel on kutsutud isikuid kaasa mõtlema haldusmenetluse tõhustamise meetmete üle. Kuigi VTK-s esitatud probleemid on tõusetunud taastuvenergiaprojektide elluviimise kiirendamise vajadusest, on VTK-st ilmne, et HKMS-s planeeritavad muudatused kohalduksid ka muudel juhtudel. Seetõttu on HKMS VTK-ga puudutatud isikute ring palju laiem, kui VTK -s toodud.
Ettepaneku eesmärgiks on meede, kus halduskohus näitab vaheotsuses/määruses vaidlustatud haldusakti kõrvaldatavad puudused ja teeb vastustajale suunised puuduste kõrvaldamiseks.
HKMS VTK-s märgitakse õigesti, et kuna vaheotsus/määrus on võimalik kõrgemates kohtuastmetes vaidlustada, siis tekib olukord, kus vaheotsus/määrus võib veelgi pikendada kohtumenetlust. Seega tuleks täiendavalt analüüsida, kas vaheotsuse/määruse mehhanism aitab kaasa kohtumenetluse tõhustamisele.
Eesmärgile kaasa aitav lahendus on pigem kohtumäärus, mis annab haldusorganile võimaluse (mitte kohustuse) puudused kõrvaldada. Vaheotsuse puhul võib eeldada, et haldusorgan vaidlustab otsuse Riigikohtuni välja, mis taotletavale eesmärgile vastupidiselt pikendab menetlusaega lõpplahendini. Vaatamata õiguslikule lahendusele, mis valitakse, peab arvestama tegeliku olukorraga, et osad haldusorganid ei ole huvitatud oma vigade tunnistamisest enne kui lõplik otsus on käes, mistõttu peaks kavandatav võimalus jääma vabatahtlikuks.
Vastavalt HKMS § 2 lg 1 on halduskohtumenetluse ülesanne eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel. Kas ja kui kaugele kohus võiks sekkuda menetluses õigusaktide parandamisse, võiks olla rohkem analüüsitud kaebuse esitanud isikute kaitse seisukohalt. Sellega võib kaasneda ka oht, et haldusorganid jäävadki lootma nn kohtus vigade parandamisele ega panusta eelnevalt korrektsete dokumentide vormistamisele. See omakorda toob koormust nii kaebajatele kui ka kohtutele.
Problemaatiline võib ka olla olukord haldusorgani seisukohalt, kui kohus sekkub liigselt halduse otsustustesse ning asub ise haldusorgani rolli või haldusorgani abistajaks. Ühest küljest näeb HKMS VTK ette vaheotsuse tegemisel halduskohtu poolt vastustajale võimalikult selgete suuniste andmist, teisalt aga on õigesti toodud, et kohtu ülesanne ei saa olla vastustajale detailsete juhiste andmine. Pigem tuleb selgete suuniste andmise lubamisega ettevaatlik olla. Kohtul võivad puududa ka vastavad erialased teadmised, mis on eeldused konkreetsete juhiste andmisele. Üks võimalus on kaasata sellesse otsustusprotsessi kohtu poolt eksperte, kes saavad kohut nõustada, milliste juhiste andmine on asjakohane, et haldusorgan saaks oma vea kõrvaldada ja protsessiga õiguspäraselt jätkata (nt mis täiendavad uuringud on vajalik teha jms) või vastav ekspert siiski peaks olema kaasatud haldusorgani enda tegevuses. Kuna samas aga haldusorganil jääks ikkagi õigus vaidlustada ka vaheotsust, siis ei pruugi siin kiirendust menetlusest leida.
Vaheotsuste kasutamise võimaluse lai määratlus võib tuua lisavaidlusi. Pigem võiks vaheotsus olla formaalsete puuduste korral, kuid põhimõtteliselt juba olemasoleva regulatsiooni alusel ei tühistata akte vaid formaalse vea tõttu, kui muus osas jääks akt kehtima.
Kaebaja poole poolt, kui kaebaja on kohtusse pöördunud mitmel alusel ja vaheotsusega kohus leiaks, et mingi aluse saaks parandada ja parandatakse, siis peaks kaebaja ikkagi kaebuse ümber kirjutama, kuna nõuded on tavaliselt seotud. See võtab aega ja tekitab täiendavaid kulusid kaebajale. Pole välistatud, et ka uues aktis on vead. Samuti pole välistatud, et kui parandatud viga ei oleks aktis olnud, poleks isik kohtusse üldse pöördunud või sisustanud kaebust teisiti.
Soovitav oleks teha võrdlev analüüs ajas (sh toimingud), mis oleks, kui kohus tühistab haldusakti otsusega ja haldusorgan võtab vastu uue akti versus vaheotsuse menetlus.
VTK-s märgitakse õigesti, et vaheotsuse/määruse mehhanismi kohaldamise korral kaebaja ei pea kandma menetluskulusid, mis on seotud algse haldusakti vaidlustamisega. Juhul, kui vaheotsuse regulatsiooni kasutada, siis peaks olema selge norm, et kui kohus teeb vaheotsuse, millega tuvastab haldusakti õigusvastasuse ning haldusorgan teeb seejärel uue otsuse, millega kõrvaldab vastavalt vaheotsusele puuduse, ning menetluse jätkudes jätab kohus kaebuse (või nõude) seetõttu rahuldamata (kuna õigusvastasus on kõrvaldatud), siis peaksid menetluskulud jääma siiski vastustaja kanda (vt analoogia korras HKMS § 108 lg 61). Samuti ei peaks kulud jääma kaebaja kanda olukorras, kus kaebuse edasine menetlus muutub kaebaja jaoks sisutuks pärast korrigeeritud haldusotsuse tegemist (VTK kohaselt jätkub menetlus sel juhul uue haldusotsuse suhtes) ja kaebaja soovib nt kaebusest loobuda. Vastasel juhul võib see kaasa tuua olukorra, kus kaebuste esitamisest hakatakse hoiduma.
Kompromissi sõlmimise võimalus ja kohtu kohustus suunata pooli kompromissi sõlmimisele on nähtud ette ka kehtivas HKMS-is (§ 154 lg 4). Samas, praktikas ei ole kompromissi sõlmimise võimalust väga kasutatud. Halduskohtud on kompromissi osas olnud väga passiivsed ning sellest passiivsusest on vaid mõni üksik erand. Samuti, haldusorganid ei soovi kompromissi sõlmida, kuna nad kardavad, et nad loovad pretsedendi, millele teised kaebajad võivad analoogses olukorras tugineda.
VKT-s soovitud eesmärgi lahenduseks on see, et kohtud näeks kompromissi nimel rohkem vaeva ja pakuks välja nende hinnangul vaidluste lahendamiseks mõistlikke lahendusi. Samas, kuna seaduses on kompromissile suunamise regulatsioon olemas, sama eesmärgi võiks saavutada läbi kohtunike täiendava koolituse. Võiks soovitada, et suure avaliku huviga vaidluste puhul esitab kohus pooltele kompromissi ettepaneku, mida pooled peavad kaaluma ja mille arutamiseks korraldatakse istung (sätestades ka tähtaja, mis aja jooksul vastav arutelu peab toimuma). Kohtunikule võiks siiski jääda õigus ise määrata tähtaeg, kuna vaidlused ja võimalik kompromiss võivad olla sisult väga erinevad.
VTK-s on märgitud, et taastuvenergia vaidlustest 2016-2022, mida oli kokku seitsme aasta jooksul 44, viis lahendati kompromissiga, st isegi 11%. Seega, on taastuvenergia asjades päris märkimisväärselt kompromisslahendusi kasutatud. Aasta lõikes protsenti pole välja toodud, mida võiks analüüsida.
Võib nõustuda, et halduskohtus on kompromissläbirääkimised pigem haruldased, kuid ei saa nõustuda sellega, et kompromissläbirääkimised iseseisvalt venitavad menetlust. VTK-ga lahendatav probleem seondub olukorraga, kus menetluses on kindlasti ka kolmas isik, seega läbirääkimised ei ole hõlmatud vaid haldusorgani ja kaebajaga, vaid ka kolmanda isikuga, kes ei pruugi olla mingist kompromissist huvitatud.
Siinkohal aitaks pigem kohtunike suurem aktiivsus menetluse juhtimisel ja enda seisukohtade varasemal avaldamisel (mis suunas kohtunik oma otsusega kaldub), sest peale kohtuotsuse saamist esimeses astmes väheneb kõigi osapoolte huvi kompromissiga asja lõpetamiseks. Vähesed kohtunikud sõnastavad konkreetsed küsimused ja enda esialgsed seisukohad enne istungit või kirjalikus menetluses määruses, mis annab pooltele väärtusliku teadmise, kas kompromissi on mõistlik sõlmida või mitte. Seetõttu soovitaks pigem kohtunike julgustamist kompromissi juhtimiseks ning võimalike lahenduste sõnastamisel, kui osapooled ise selleks esialgu valmis ei ole.
Antud meede tuleks ehk rohkem läbi mõelda. Jääb selgusetuks, mille alusel ringkonnakohus, kes ise teeb otsuse, saaks otsustada, kas anda erandkorras õigus vaidlustada esialgse õiguskaitse Riigikohtus ning kuidas see menetlust kiirendaks. Ringkonnakohtu ja menetlusosaliste seisukohad võivad erineda selles, kas antud kohtuasi väärib Riigikohtule edasikaebamise õigust. Kui VKT ettepanekut siiski rakendada, siis tuleb selgelt ette näha kriteeriumid, millistel juhtudel tuleb edasikaebamise õigus anda (nt väga suure rahalise väärtusega vaidlus, I ja II aste põhimõtteliselt erinevatel seisukohtadel vms). Tuleb arvestada, et esialgse õiguskaitse taotlused lahendatakse kohtumenetluse alguses esialgsel infol, mistõttu ei saa oodata, et Riigikohus saaks sisuliselt menetlust kiirendada.
Seadusi võtab vastu Riigikogu ning oluline oleks tagada selged ja üheselt mõistetavad normid, mis ei nõuaks keerukaid tõlgendusi. Kohtute abstraktset seaduse tõlgendamist peaks pigem vältima. Kohtute ülesanne on kohaldada seadust konkreetsetele asjaoludele, mitte abstraktselt seaduse tõlgendamine. Kohtunikud arutavad menetlusosalistega asja nii sisulisest kui õiguslikust küljest, millele on ette nähtud vaidlustusteks kohtuastmed. Seega on erinevatel kohtu astmetel kohustus ja õigus ise sõltumatult õigust tõlgendada tuvastatud asjaoludele.
Vastavalt PS §-le 149 on Riigikohus riigi kõrgem organ, kes vaatab kohtulahendeid läbi korras. PS-ga ei ole nähtud Riigikohtule ette seaduse abstraktset tõlgendamist, vaid vajadusel seaduse tõlgendamine konkreetsetele asjaoludele kassatsiooni menetluses. Asjaolud aga tuvastatakse esimese/teise astme lahendiga. Asjaolusid ei saa ette Riigikohtule anda, kuna sel juhul muutub protsess juba sisuliseks lahendamiseks. Ei ole ka põhjust eeldada, et Eesti kohtunikud vajaksid oma töö tegemiseks Riigikohtu abi, mis osaliselt ka sekkuks kohtuniku sõltumatusesse (sh pärsiks kohtuniku enda analüüsi ja otsustust).
VTK-s pakutud arvamuse küsimisel on aluseks võetud Prantsusmaa lahendus (arvamus riigi nõukogult), kuid Prantsusmaa on Eestist erineva õigusliku süsteemiga, mis puhul tuleks kogu süsteemi võrrelda.
Riigikohtult õigusliku arvamuse küsimine suurendab Riigikohtu töökoormust, mille tulemusena võib Riigikohus vähendada teiste kohtuasjade, sh sisuliste kohtuvaidluste lahendamise arvu ning kokkuvõttes ei kiirendaks menetlusi. Riigikohtu arvamus ei tohiks kindlasti olla siduv, sest Eestis ei kehti pretsedendiõigus ning vaid Riigikohtu otsused samas asjas on siduvad sama asja uuesti lahendavale kohtule (HKMS § 233 lg 1). Seega oma olemuselt nõrgem seisukoht ei tohiks omandada otsusega sama õigusjõudu.
Lisaks eelpool toodud problemaatikale, tekib küsimus, kes annaks Riigikohtus arvamusi. Seaduste tõlgendamistel võivad kohtunikud olla erinevatel arvamustel (veegi keerulisem abstraktsel tõlgendamisel). Kas hinnangut annaks kolmeliikmeline koosseis, mispuhul tegelikult mõne kohtuniku vahetus võib tuua kaasa teistsuguse arvamuse. Abstraktne tõlgendus võib olla ka täiesti asjakohatu hiljem tuvastatud asjaolude valguses ja seetõttu ilma asjata kulutatud aeg. Samuti tekib küsimus, kui palju saab sellises Riigikohtu tõlgenduse protsessis osaleda menetlusosaline, kellel on samuti õigus esitada seisukohti seaduse tõlgenduste osas.
Arvestades eeltoodut, tundub tegelikult kohane keerukate (sh õiguslikult) taastuvenergia vaidluste lahendamisel juba praegu HKMS-s eksisteeriv § 11 lg 1. Selle järgi võib kohtu esimees määrata asja lahendamiseks kolmeliikmelisele koosseisule: asja erilise keerukuse korral; asja põhimõttelise tähtsuse korral; muudel juhtudel, kui see on õigusemõistmise huvides. Kolmeliikmeline koosseis annab esimese astme kohtunikele võimaluse omavahel arutada keerukaid õiguslikke ja sisulisi asjaolusid konkreetses menetluses ning tagada kiirem ja tõhusam kohtumenetlus kõikidele osalistele.
Kui haldusaktid (taastuvenergia puhul siis planeeringu/ehitusdokumendid), on korrektselt koostatud, siis on kohtumenetluse läbiviimine kiirem ja lihtsam. Eesmärgi saavutamiseks oluline ressurss ja meetmed tuleks eelkõige suunata algsete planeeringudokumentide vormistamisele ja haldusmenetluse korrektsele läbiviimisele (nn algne vaidlustusrisk), et vältida vajadust kohtumenetluses oluliste vigade paranduse vajaduse üles kerkimist, mis tekitab viivitusi olenemata lahendustest ühel või teisel moel. Selleks, et muuta taastuvenergiaga seonduvat asjaajamist, ei ole ilmselt niivõrd vaja tõhustada halduskohtumenetlust, vaid planeeringute või keskkonnalubadega seotud haldusmenetlust. Kui taastuvenergiale üleminek on riigi prioriteet, siis saaks keskenduda kohtueelsele kontrollile. Vastavalt planeerimisseadusele, kontrollib menetlusi vastav ministeerium. Samuti on soovitatav suurendada nõustamist nendes omavalitsusüksustes, mis on potentsiaalsed taastuvenergia (tuuleenergia) alad ning tõhustada riigi poolt nende nõustamist.
Samuti soovitaks pigem määratleda tähtajad taastuvenergia asjade lahendamisel, kui hakata muutma kohtumenetluse printsiipe.
VTK kohaselt oli 2022 taastuvenergia vaidlusi 8, mis teeb 0,3 % kõikidest vaidlustest (2736). Aastate 2016-2022 jooksul oli taastuvenergia vaidlusi 0,2%. Esimeses astmes on 25 kohtuniku ning 8 tuuleenergia kaasust aastas ei ole märkimisväärne osa asjadest, mis peaks tingimata kaasa tooma konstitutsioonilise seaduse muutmise nende asjade lahendamiseks. VTK-s on välja toodud, et taastuvenergia vaidlustest 2016-2022, isegi 11% lahendati kompromissiga, seega sisulist lahendit vajas veelgi vähem vaidlusi. Teadaolevalt olid ka osad vaidlused seotud kaitseministeeriumi radari süsteemidega, mis lahenevad uue radari paigaldamisega lähiaastatel.
Maksuõiguse komisjon on VTK osas avaldanud järgmised seisukohad:
Esmalt rõhutab komisjon, et VTK enda ja selle aluseks oleva auditi kohaselt on üheks peamiseks takistuseks taastuvenergia eesmärkide saavutamisel pikad ja keerulised haldusmenetlused, aga mitte pikad ja keerulised kohtumenetlused. Sarnased olulisi viivitusi põhjustavad probleemid asuvad samuti teistes riikides haldusmenetlustes, mitte kohtumenetlustes. Just see asjaolu peaks omama määravat mõju VTK meetmete ja nende detailsemate lahenduste loomisel. Üksnes kohtumenetlusele keskendumine ei ole anna lahendusi, sest viivituse põhjustavad vead tehakse enne kohtumenetlust. Sellele vastavalt oleks mõistlik analüüsida konkreetseid põhjuseid, mis on senise kohtupraktika kohaselt mõjutanud taastuvenergia kohtuvaidluste kestvust – kas põhused on haldusmenetluses või kohtumenetluses ja kas tekkinud probleeme on üldse võimalik kohtumenetluses vastavate planeeritavate VTK meetmete kaudu lahendada või leevendada. Näiteks, vaheotsuse teemas soovitaks analüüsida Saksa õiguse lahendusi ja kohtupraktikat. Nimelt ei tähenda iga parandatav kaalukam viga automaatselt tühistamist Saksa õiguses ning kohus saab teha nö klassikalise kohtuotsuse and selles tähtaja puuduste kõrvaldamiseks. Seega ei pruugi Hollandi näitel loodav vaheotsuse instituut olla ainuvõimalik viis lahenduste otsimisel. Pealegi, Hollandi vaheotsuse puhul on VTK-s endas toodud välja see, et Hollandis ei kohalda kohtud vaheotsust keerulistes vaidlustes ja olukorras, kus ei ole teada, mis pärast vaheotsuse tegemist saab.
Seega näib, et vaheotsuse instituut ei paku lahendusi oluliste ja tõsiste menetluslike rikkumiste korral, mis võisid mõjutada sisulise otsuse tegemist. Sarnased küsimused tekivad kõigi teiste meetmete puhul, nt kas Riigikohtult arvamuse küsimine mitte ainult õiguslikult, vaid ka faktiliselt keerulises olukorras saaks üldse anda leevendust. Teiste sõnadega on hädavajalik enne HKMS muutmise meetmeid määratlema asumist uurida seda, kas kohtumenetluse venimist põhjustanud haldusmenetluses seni tekkinud tõsisemad probleemid ja täna paiku pandud VTK meetmed on omavahelises seoses.
Näiteks, taastuvenergia- ja keskkonnaküsimusi puudutavate vaidluste üks põhiküsimus on see, kas ja mis on planeeritava tegevuse mõjud keskkonnale või avalikule ruumile ja kas neid mõjusid on üldse või kas on piisavalt uuritud varasemas haldusmenetluses. Paraku ei ole aga looduskeskkonda uurivaid analüüse võimalik teha kiiresti (nt kiiremini kui 12 kuud). Teiste sõnadega tuleks VTK eesmärkide saavutamisel arvestada ja hinnata seda, et kas riik teostab täna jooksvalt ja süsteemselt sellisel tasemel keskkonnaseiret (nt lindude, nahkhiirte ja kalade rändeteed ning nende muutumine ajas), et kohtumenetlustele eelnevas haldusmenetluses on üldse võimalik koguda piisavas mahus andmeid keskkonnaalaste küsimustel lahendamiseks. Selliste küsimuste lahendamine ja pikaajaliste suurte andmemahtude kogumine ei ole võimalik hilisemas kohtumenetluses. Samas saavad sellised eksimused saatuslikuks suurtele ja olulistele energeetika projektidele (Riigikohtu 08.08.2018 otsus asjas nr 3-16-1472). Keskkonnaalaste eriteadmiste rakendamine kiirkorras kohtumenetluses on võimalik vaid siis, kui alusandmed on varaselt olemas ja süstematiseeritud. Kui vastavad andmed aga üldse puuduvad, siis ei ole selliste probleemide lahendamine võimalik kiiresti ega juba antud haldusakti õiguspärasuse kontrolli raames.
Eelnevaga seoses tuleks VTK meetmeid täiendada keskkonnaalase kohtueksperdi instituudiga, kes oleks keskkonnaalaste küsimuse lahendamiseks kohtunikele tänasega võrreldes operatiivsemalt kättesaadavam. Kohtumenetluses aktiivselt osalev ja kohtunikku abistav ekspert aitaks eristada olulist ebaolulisest ning määratleda täpsemalt vaidluse all olevad küsimused. Selguse puudumine eriteadmisi nõudvates küsimustes suurendab kohtuasjades vaidluse all olevate küsimuste ja probleemide hulka ning see mõjutab märkimisväärselt vaidluste lahedamise aega.
Kokkuvõttes jääb täna mõnevõrra ebaselgeks VTK meetmete vajadus ning nende mõju seatudeesmärgi saavutamise mõttes. Süsteemsete muutuste vajadusele eelkõige haldusmenetlustes ja avaliku võimu enda sees kinnitavad mitmed aastaid kestnud keskkonna-alased vaidlused (nt Linnamäe hüdroelektrijaama juhtum). Kohtumenetluse reeglite muutmine ilma süsteemsete haldusmenetluste probleemide tuvastamiseta ja lahendamiseta ei saa olema tulemuslik. Vastasel juhul kandub haldusmenetlus lihtsalt üle kohtumenetlusse ning sellega muudetakse võimude lahususe põhimõtte vastaselt kohtumõistmise funktsioon osaks täidesaatvast võimust. Sellisel juhul ei oleks ka võimalik saavutada VTK eesmärki kohtumenetluste kiirendamise mõttes.